日本基础设施出口与发展合作：官方发展援助贷款项目的作用｜国政学人

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日本基础设施出口与发展合作：官方发展援助贷款项目的作用

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作者：Kei Endo，日本国际协力机构绪方贞子和平与发展研究所研究员，研究方向为基础设施出口，公私伙伴关系（PPPs）和可持续发展。Nikolay Murashkin，日本国际协力机构绪方贞子和平与发展研究所研究员，研究方向为日本外交政策、联通基础设施和基础设施融资的国际政治经济学、日本现代化、优惠贷款、多边开发银行、经济治国方略。

来源：Endo, Murashkin, “Japan’s infrastructure export and development cooperation: the role of ODA loan projects in the 2010s ”, Australian Journal of International Affairs, 2023, Vol.77, No.2, pp.129-149.

导读

在过去十年中，基础设施成为国际议程的重要议题，引发了学界在地缘政治和地缘经济背景下对各类基础设施项目及其相关的政治信号和战略传播的研究兴趣。2010年，日本制定了首个基础设施出口战略，该论文则通过回顾2010-2019年日本基础设施出口情况，重新理解基础设施出口在商业和发展方面的影响。该文重点关注官方发展援助（ODA）贷款项目，展示了日本在相关战略中避免零和博弈的方法。最后，该文讨论了日本基础设施出口战略的变化是否以及如何影响日本通过官方发展援助贷款项目的基础设施出口绩效，以及日本与受援国的关系，特别是在东南亚、南亚和非洲等印度太平洋地区的各个地区。

引言  

日本一直以来重视基础设施出口。2010年，日本民主党政府推出了首个基础设施出口政策，此后历届政府都保持并发展了该政策。日本政府将基础设施出口定位为振兴日本产业的最重要的国家经济战略之一，也是帮助发展中国家的重要一环。日本的基础设施“出口”是指向海外部署先进的硬件基础设施及其相关技术和运维技能，这一出口战略将铁路和水利部门等日本优势产业列为优先方向。到了安倍政府时期，基础设施出口成为一项支持结构性改革的战略。在这项振兴政策中，基建系统出口策略进一步发展了现有的成套基建项目，强调基建项目从设计阶段到运作和维修阶段的捆绑“系统”形式的重要性。基础设施系统出口战略被定位为日本公司追求全球拓展和开拓不断扩大的全球市场的一项措施。

日本基础设施出口的特征

日本的基础设施出口是一种综合工具，与三个因素有关：发展、新重商主义和安全驱动因素。首先，日本的基础设施出口与官方发展援助政策相结合。日本在2015年提出的“优质基础设施伙伴关系”（PQI）与西方对外援助重视慈善援助不同，日本的官方发展援助主要是通过贷款为经济基础设施提供资金，日本的官方发展援助侧重于所谓的“日本模式”下的大型基础设施开发项目，该模式认为基础设施发展是经济增长不可或缺的要求。而2015年修订的《发展合作宪章》将1992年官方发展援助宪章中引入的“援助”一词改为“发展合作”，强调日本和受援国都从官方发展援助中获益，并将基础设施建设定位为日本官方发展援助的重要支柱。其次，日本的基础设施出口具有新重商主义的特点，旨在通过公私部门之间的强有力合作获得商业机会。在公开方面，内阁府通过强有力的领导直接引导了政策。第二届安倍政府尤其加强了所谓的“顶层销售”外交（'Top Sales’ diplomacy），以扩大日本的基础设施业务。最后，日本基础设施出口已被用作加强与亚洲国家联系的地缘政治战略工具，以平衡中国的地区影响力。许多学者认为，日本提出的PQI就是用于与中国的“一带一路”倡议和亚投行进行竞争。

研究对象和发现

该文指出，当前有关基础设施建设的研究，一方面倾向于将日本的基础设施出口与中国联系起来，讨论中日之间的地缘政治竞争；另一方面集中在特定的几个项目上，研究比较局限。为此，该文试图从商业和发展的角度审视日本的基础设施出口，并提出了本文的研究问题：日本的基础设施出口战略是否以及如何影响2010年以来这十年通过ODA贷款项目进行的基础设施出口的成效？

该文重点关注日本各ODA贷款项目的采购情况，以考察日本企业在此期间是否赢得了更多合同。因此，该文采集了2010-2019年期间日本官方发展援助下基础设施采购的所有数据，对该时段内授予日本企业合同数量的变化趋势，讨论这些变化是如何发生，并评估了迄今为止ODA贷款项目领域基础设施出口的表现。

首先，该文从三个角度考察了日本每年的官方发展援助贷款项目，即受援国和地区，项目部门和项目的捆绑状态。根据图1，日本官方发展援助贷款项目在过去十年大幅增加。其中，受援国方面，印度是这些贷款的最大借款国，占25.3%；缅甸、越南、菲律宾、孟加拉国和印度尼西亚等印太国家占42.3%的份额。可见日本的ODA主要提供给具有经济增长潜力和人口众多的特定国家。其次，这些贷款项目中的捆绑贷款（STEP）项目份额有显著的变化。在2010年以来十年，日本贷款项目中的捆绑贷款占份额的22.6%。

STEP是采购合同与日本公司挂钩的项目提供捆绑贷款，STEP项目的增加表明日本公司获得的项目合同增加。在有step项目的贷款中，铁路、公路桥、海港和机场项目在内的交通运输部门尤其占主导地位，特别是铁路部门最为突出。

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图1包括三张图，图a为2010-2019财年向受援国承诺的贷款金额（前10名）。图 b为2010-2019财年各部门承诺贷款金额。图c为 2010-2019财年承诺的贷款金额。

该文进一步对日本企业获得的合同在金额、国家、行业等方面的趋势进行了考察。作者收集了2010-2019财年获得捆绑合同和非捆绑合同的公司所在国家的数据（图2），图表显示，自2015财年以来，获得的合同数量一直很高。就授予合同的公司所占的国家份额而言，STEP项目对日本公司的合同做出了重大贡献。

通过分析这些日本企业获得的基础设施出口合同，作者发现受援国的项目规模越大，日本企业获得订单的比例就越高。日本公司往往在电力、海港和机场项目中获得合同，但他们很少在水、灌溉和防洪方面获得合同。

最后，该文总结认为在基础设施出口政策的推动下，除了捆绑项目（STEP）外，日本公司还获得了更多的非捆绑项目合同。据分析，这是由于利用日本公司具有国际竞争力的技术的项目增加所带来的，特别是在东南亚，南亚和非洲。日本的官方发展援助贷款项目是根据受援国的要求制定的；然而，这些技术的采用被认为不仅来自受援国的自发意愿，而是在项目准备阶段，受援国与日本之间就适合该项目的技术进行了讨论。日本政府增加了对所有行业的上游项目准备工作的参与，以便通过“顶层销售”（例如，日本总理向受援国领导人销售）和通过邀请内阁官员在日本进行实地考察和研讨会来为日本企业增加基础设施出口订单。

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图2 2010-2019财年授予捆绑合同和非捆绑合同的公司所在国家

结论

上述数据分析表明，2010-2019年日本利用官方发展援助贷款项目的基础设施出口，为日本企业获取了大量的合同和商业收益。这种商业上的成功来源于STEP项目对日本基础设施产品的捆绑销售和日本企业自身具有的先进技术优势带来的。而日本政府在其中也起到了关键作用，是日本通过政府间活动（例如顶层销售和邀请研讨会和实地考察）促进下实现的。

日本2010年至2019年的基础设施出口表明，无论是在项目筹划的相关阶段，还是在新重商主义和发展合作方面，日本都有可能避免零和博弈。换句话说，通过2010年以来的官方发展援助贷款，使受援国和日本在基础设施出口方面至少暂时达到了“双赢”的平衡。受援国的相对收益是在短期内通过优惠贷款获得发展“优质基础设施”的机会，同时在长期内享受日本投资的增加。如果基础设施等投资环境得到发展，日本短期内可以出口项目、技术和产品，并增加对相关国家的投资事业施加影响力。

词汇积累

基础设施出口

infrastructure export

顶层销售外交

'Top Sales’ diplomacy

经济伙伴关系特殊条款 

Special Terms for Economic Partnership（STEP）

官方发展援助 

Official Development Assistance（ODA）

优质基础设施伙伴关系 

Partnership for Quality Infrastructure（POI）

译者：秦子宁，国政学人编译员，武汉大学边界与海洋研究院博士研究生，研究兴趣为地缘政治、国际基础设施和战略文化。

校对 | 丁伟航

审核 | 丁伟航

排版 | 刘博宇

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